Le cyclone Irma a ravagé Saint-Martin en septembre 2017, laissant plus de 95 % des bâtiments et infrastructures de l’île sinistrés. Comment créer les conditions favorables pour « reconstruire en mieux » ? C’est l’objectif de la recherche menée par Annabelle Moatty, docteure en géographie. Pour y parvenir, elle analyse les mécanismes de solidarité déployés après la catastrophe et leur impact sur les vulnérabilités de l’île et de ses populations.

Dans votre étude, vous analysez les mécanismes de solidarité qui se sont mis en place suite au cyclone Irma. Pouvez-vous nous expliquer ce qui est en jeu ?

Annabelle Moatty : Le passage du cyclone Irma a révélé de nombreuses vulnérabilités sociales, économiques, structurelles et organisationnelles. Après une telle catastrophe, le processus de reconstruction est confronté à des dilemmes. D’une part, les institutions internationales prônent le « Build Back Better ». Il s’agit de saisir l’opportunité de reconstruire en mieux, de remédier aux causes profondes des vulnérabilités. D’autre part, il faut aller vite pour répondre aux besoins des populations et s’adapter au contexte, au risque de reproduire les erreurs d’aménagement ou même d’accentuer les vulnérabilités.

Mon étude analyse tous les mécanismes de solidarité qui sont à l’œuvre dans cette période post-catastrophe : aussi bien l’aide des pouvoirs publics pris dans ces injonctions contradictoires que les solidarités communautaires ou entre voisins. L’idée est de comprendre dans quelle mesure ces mécanismes permettent d’améliorer la résilience, c’est-à-dire la capacité à faire face à la catastrophe, puis à rebondir et se réorganiser. Tout le monde partage le souhait de se relever moins vulnérables, de ne pas reproduire les processus qui ont mené à la catastrophe. Pourtant, dans les faits, des obstacles apparaissent : le poids des héritages du passé, les intérêts divers, voire opposés, les appréciations divergentes quant aux mesures efficaces du point de vue de la prévention des risques et du développement des territoires… J’essaie d’analyser les blocages et les leviers d’action qui sont aux origines de l’ouverture et de la fermeture de la « fenêtre d’opportunité » de la reconstruction post-catastrophe.

Le contexte particulier de l’île ajoute-t-il des freins à ce processus de reconstruction ?

AM : Saint-Martin est une collectivité d’outre-mer (COM). Ce statut particulier accorde au pouvoir local une plus grande autonomie, mais ne va pas sans poser de problèmes. Par exemple, les questions d’urbanisme sont gérées localement tandis que l’État français garde la main sur l’environnement. Un protocole bipartite « pour une reconstruction exemplaire et solidaire » a été signé par l’État et la collectivité pour fixer les conditions de mise en œuvre de la solidarité nationale sur le territoire saint-martinois. Auparavant, l’île avait souffert d’un certain désengagement de l’État. La conséquence la plus notable a été une moindre prise en compte des lois, avec notamment des constructions sur des zones à risque, sans respect des normes.

À cet égard, le processus post-catastrophe consacre un réengagement de l’État français, et une recomposition de la gouvernance de l’île. Dans cette situation exceptionnelle, les ministères, qui travaillent souvent en silos sur les thématiques de l’emploi, du logement, du social, de l’éducation notamment, ont réussi à accorder leur action au sein d’une même cellule. Ce comité interministériel, sorte de guichet unique d’aide aux sinistrés, a été chargé de remonter les besoins et d’adapter les programmes d’aides. Quatre agents de l’Agence française de développement (AFD) ont, de plus, été dépêchés auprès de la collectivité locale pour apporter des compétences spécifiques qui faisaient défaut. Sur le plan opérationnel, l’intervention de l’État dans la reconstruction contribue à réduire les vulnérabilités, mais a été vécue comme une perte de pouvoir des autorités locales. Ce qui a suscité des blocages ou des oppositions. Par exemple, l’État français souhaite faire évoluer la stratégie touristique vers une offre haut de gamme et écologique (un peu sur le modèle de ce qui se fait au Costa Rica), tandis que le pouvoir local aspire à reproduire ce qui se fait à Sint Maarten, sur la partie hollandaise de l’île : tourisme de masse, offres all inclusive, casinos…

Quels sont les mécanismes de solidarité constatés au sein des populations et quelles sont leurs perceptions de la gestion post-catastrophe ?

AM : En 2017 et 2018, nous avons réalisé de nombreux entretiens individuels et collectifs, ainsi que des ateliers pour essayer d’identifier les facteurs de vulnérabilités et les ressources pour la reconstruction, du point de vue des acteurs du territoire (élus, gestionnaires, associations, etc.) et des populations. Avec des adolescents des collèges et lycées de Saint-Martin, nous avons mené un travail de cartographie pour figurer concrètement, à travers leur regard, leur vécu du processus de reconstruction, ses qualités et ses lacunes. Les données collectées ont été interprétées sous la forme de diagrammes d’influence qui représentent les facteurs de vulnérabilité du territoire, les liens qu’ils entretiennent entre eux, ainsi que les effets des facteurs clés de la reconstruction post-catastrophe (par exemple le réengagement de l’État évoqué plus haut). Avec l’extrême précarité qui a suivi la catastrophe, l’insécurité vécue, ressentie et parfois fantasmée, figurent au sommet des préoccupations. Dans ce registre, l’action de l’État, notamment avec les aides distribuées et le déploiement en renfort d’un peu plus de 500 gendarmes, a répondu aux besoins prioritaires.

Nos travaux révèlent aussi une aggravation de la fragmentation sociale sur l’île. Avant le cyclone, Saint-Martin présentait déjà une mosaïque de cultures et de communautés, et de grandes inégalités sociales. Sans compter que l’île est partagée entre deux parties, l’une française, l’autre néerlandaise. La catastrophe a mis en lumière des mécanismes de solidarité forts au sein des communautés. Mais si l’entraide communautaire peut être une ressource pour faire face à la catastrophe, la fragmentation du territoire est un facteur de vulnérabilité qui, notamment, entretient la défiance et les rumeurs.

Quelles recommandations concrètes pouvez-vous faire à l’issue de votre recherche ?

AM : Le lien communautaire et les solidarités locales doivent être pris en compte dans la reconstruction. Tout ce qui risque de détruire ce lien sera difficilement accepté par les populations locales. Par exemple, les pouvoirs publics peuvent réduire l’exposition des biens et des personnes en déplaçant des habitations pour étendre les zones non constructibles. Il faut alors penser la reproduction des structures de quartier. Compte tenu de la superficie du territoire et de la présence du Pic Paradis en son centre, la relocalisation massive hors des zones à risque est plus que difficile à Saint-Martin. Aussi, s’il est souhaitable de lutter contre la fragmentation, il ne s’agit pas de bouleverser l’organisation sociale brutalement, mais plutôt d’aménager des espaces collectifs de vie. À titre d’exemple, on peut évoquer le site du Galion à la Baie de l’Embouchure sur lequel un ancien hôtel a été déconstruit et où la collectivité et le conservatoire du littoral mettent en œuvre un projet d’aménagement dont le but affiché est « de restituer un espace entièrement vierge et préservé à la population ». Le projet vise la restauration du site et sa valorisation par le biais d’activités de découverte de la nature, d’une base nautique, de points d’observation faune-flore et de parcours santé.

Ensuite, dans un contexte de multiplication des sources d’information, il est essentiel d’organiser une communication rassurante, régulière et coordonnée, et d’utiliser des outils de veille -notamment numérique, comme les équipes de VISOV, volontaires numériques en gestion d’urgence, par exemple – pour contrer les rumeurs. Ces dernières ont joué un rôle très néfaste dans la période qui a suivi immédiatement le passage du cyclone. On annonçait des milliers de morts cachés dans des conteneurs, la fuite de la préfète déléguée ; certains racontaient que la police tirait à balles réelles dans la partie néerlandaise pour éviter les pillages. La rumeur complique la gestion de crise : elle dégrade le climat social, et accroît l’insécurité. Plus tard, elle nourrit la défiance et entrave la reconstruction.

Enfin, les adolescents constituent un angle mort de la gestion post-catastrophe. Dans ces situations, ils vivent un véritable effondrement de leurs repères. À la fois victimes et auteurs de l’insécurité et des pillages, ils participent aussi massivement à des actions de solidarité. Une piste pourrait être de les intégrer à la réponse, en constituant une sorte de réserve civique qui s’appuierait sur les associations existantes.